中國環保動真格 各類配套法案和措施蓄勢待發

　　【本文導讀】保部門與環評機構徹底脫鉤，而且公眾參與環保將有更多法律支撐。并且加大環境監測力度，加強政策落實。
　　
　　“《土壤污染防治法》草案目前已提交國內人大，土十條也已報送國務院待批。”今年兩會上，新任環保部部長陳吉寧對記者回應土壤污染防治方面的法規進度，“土十條”將是國內*先份土壤治污領域的綱領性文件。
　　
　　自25年來*次修訂的《環境保護法（修訂版）》（下稱“新《環保法》”）實施逾百日來，環保部動作不斷。
　　
　　4月16日，國務院下發《水污染防治行動計劃》（下稱“水十條”），表示將從全面控制污染物排放、推動經濟結構轉型升級、著力節約保護水資源、強化科技支撐、充分發揮市場機制作用、嚴格環境執法監管、切實加強水環境管理、全力保障水生態環境安全、明確和落實各方責任、強化公眾參與和社會監督十個方面進行水污染防治工作。
　　
　　2015年初以來，在《大氣污染防治行動計劃》（下稱“大氣十條”）推動下，環保部已先后約談五位市長。
　　
　　多位環保部官員向時代周報記者透露，環保部針對土壤污染治理的《土壤環境質量標準》即將完成修訂，而《土壤污染防治法》和《土壤污染行動計劃》已進入出臺倒計時。
　　
　　至此，在新《環保法》的引導和支持下，中國環保事業從水、氣、土三方面齊發力的戰略布局已然鮮明。
　　
　　此外，高人民檢察院也表示將加入行列，對于信息報送不及時、環境行政處罰松軟、移送司法案件少的地區，環保部將聯合高人民檢察院督查督辦；對發現的包庇縱容環境違法犯罪、嚴重監管失職的案件線索，環保部將直接移送高人民檢察院處理。
　　
　　此舉直接將原本由環保部一家張羅的環保問題上升到了司法監管層面。
　　
　　一位環保部內部人士告訴記者，未來，環保部執法已不再局限于對排污超標企業亮環保“黃牌”、“紅牌”。與公檢法系統結合，實現行政執法與刑事司法銜接配合機制，將終為中國的環保事業開拓新常態。
　　
　　環保新常態下，在與滿懷GDP沖動的地方政府的較勁和博弈中，環保部將有望改變過往企圖強硬有時又不得不讓步的尷尬處境。
　　
2015年，中國環保注定將動作頻繁。環保部，已經露出了牙齒。
中國政府對于環保的重視，也必然對各個行業和各級政府造成壓力，對于環保的投入也必定會加大力度，這個消息對于從事環保相關監測和控制設備的是一個好消息，將對于污水電磁流量計、污水外理設備的市場提到促進。
　　
　　環評機構要求徹底“脫鉤”
　　
　　打鐵還需自身硬。環評機構改革是2015年環保風暴中備受關注的大動作。
　　
　　3月初，63家環評機構及22名工程師，分別受到環保部取消資質、縮減評價范圍、限期整改、通報批評等相應處理。不久后的3月16日，環保部發布了《環境影響評價機構資質管理廉政規定》。3月25日，環保部又公布《國內環保系統環評機構脫鉤工作方案》（以下簡稱“《工作方案》”），要求環保部門與環評機構徹底脫鉤。
　　
　　中國的環境影響評價制度始于21世紀初。環評工程師與環評機構從無到有，發展迅速，環境影響評價漸成一個巨大的產業。近年多次環境群體性事件，都涉及環評造假或環評腐敗。
　　
　　2014年11月26日-12月26日，中央第三巡視組對環保部開展了專項巡視。巡視結果指出在建設項目環境影響評價方面存在的許多問題，其中特別指出環評技術服務市場“紅頂中介”現象突出。
　　
　　新的《建設項目環境影響評價資質管理辦法（修訂征求意見稿）》提出，負責審批或核準環評文件政府部門所辦企業不得申請環評資質，同時將申請機構的法人類型明確界定為企業法人。
　　
　　這意味著環評機構將跟環保系統徹底脫鉤?！豆ぷ鞣桨浮方o出了明確的時間表，國內環保系統環評機構將分三批，在2016年年底前全部脫鉤或退出建設項目環評技術服務市場，環保部直屬單位的8家機構今年率先完成。
　　
　　根據環保部網站的“數據中心”材料顯示，目前國內范圍內共有環評機構1159家，其中甲級環評機構191家，乙級環評機構968家。而據環保部2011年的統計，當時國內事業單位環評機構有576家，其中掛靠在各級環保系統的有333家。
　　
　　“未脫鉤之前，很多環評機構就是各級環保部門下屬的事業單位。這樣環保局就是一手寫環評，一手批環評，既當運動員，又當裁判員，環評編制單位不會認真編寫報告，審批單位也不能秉公審批，就會導致環評被弱化，淪為走形式。”一名在環保系統負責環評審批的人士對記者表示，“對很多企業來說，他們也愿意找這樣的環評機構寫報告，因為本身是一個系統，這樣就等于拿到了審批通行證。編寫單位為了能接收更多業務，就會跟審批人員打招呼、走關系，審批人員也礙于情面、或因為領導插手，不能認真負責”。
　　
　　環保部門人員與市場上的環評機構的千絲萬縷的關系，還體現在資格證“掛靠”上。上述人士告訴記者：“以前很多環評師都是環保單位的在職人員，他們考了環評師資格證后，把證書掛靠在某個機構，就可以每年獲得固定收入，如果再寫報告，還會有額外收入。”
　　
　　據了解，2014年1月，民間環保組織“重慶兩江環保中心”就向環保部寄送了一份《關于環評機構、環評工程師違法違規的舉報函》，舉報公職人員掛靠現象。而去年8月，環保部集中公示處理了62名公職人員“掛靠”環評師的問題。
　　
公眾參與環保將有更多法律支撐
 
　　
　　這并非環保部*先次提出要推進國內環保系統環評機構脫鉤。實際上，前任環保部部長周生賢在2012年就曾表示2015年環保系統環評機構脫鉤改制工作要全部完成。此后兩年均有相關通知。
　　
　　事業單位環評機構體制改革試點2010年就已開始，當年11月，環保部公布*批試點18家單位名單，允許相關事業單位成立股份制公司，從事環評業務，一輪改制下來后，這些單位環評師就擁有了雙重身份，既是事業單位的“干部”，又是環評公司的“職工”。
　　
　　此輪改革的目的，則是讓環評機構與事業單位徹底脫鉤，相關事業單位不得再持股環評機構。
　　
　　對具體如何脫鉤，《工作方案》要求，國內環保系統具有環評資質的直屬單位，可依法將建設項目環評業務整體劃歸環保系統以外的其他企業或者由單位職工以自然人出資成立的企業，或者退出建設項目環評業務；國內環保系統所屬的企業性質環評機構，可以依法撤回股份、轉讓股份或者劃轉國有資產監督管理部門，或者退出建設項目環評業務。
　　
　　據記者了解，被要求今年內完成脫鉤的8家環保部直屬單位的環評機構，有的幾年前改制成立了公司，多數是由直屬單位投資控股，并接受其直接領導，有的則作為事業單位的分支機構設立。
　　
　　一名接受采訪的環保系統人士表示，建設項目環評業務“是一塊大肥肉”，關系到環保、國資、財政幾個部門，涉及國有資產轉讓的敏感問題。也有接近環保部的人士對時代周報表示，環評機構的脫鉤“其實就是人的脫鉤”，由于環評業務并不像其他國有資產那樣牽涉固定資產，面對的只是環評資質的轉移，以及人員的去向問題。
　　
　　根據《工作方案》，環保系統環評機構脫鉤后，直屬單位及其所屬企業的在編和聘用人員，一律不得作為環評專職技術人員參與建設項目環評技術服務工作，不得在環評機構參股，愿意繼續專職從事建設項目環評技術服務工作的，必須與直屬單位及其所屬企業解除人事勞動關系。
　　
　　“只要沒有外界的監督，表面上脫鉤了，關系網還是存在。而且不管脫鉤不脫鉤，環評單位追求經濟利益，建設企業是他們的衣食父母，不論項目存在什么問題，環評機構會盡量滿足企業的要求。”上述負責環評審批工作的人士對記者表示。
　　
　　另一方面，也有評論指出，此次要求摘“紅頂中介”帽子的只是環保系統下的環評機構，交通、農林、高校等部門和單位的環評機構還沒有確定摘帽時間表。據記者了解，環保系統外的許多行業和系統，自身也有環評單位。
　　
　　此輪環保系統內的環評機構脫鉤，或許剛剛拉開環評改革的序幕。
　　
　　事實上，外界關注不多的《建設項目環境影響評價資質管理辦法》的修訂在業內得到更多的重視。修訂草案不久前已在環保部部務會議上獲原則通過。修訂的重點包括加強地方環保部門對評價機構的屬地化日常監管，賦予其處罰權限；建立從國家到地方評價機構和從業人員四級誠信檔案數據庫并向社會公開；建立國家和省兩級評價機構工作質量監督管理數據信息系統，實現對工作質量的動態監控和責任追究。
　　
　　多名業內人士對記者表示，這兩年環評市場較過去有所規范，企業環評的審批與驗收似乎也日趨嚴厲。不久前，包括華潤電力和中電投在內等四家公司上報的環評報告書遭到環保部否決。去年12月，環保部曾一批次否定了5個項目的環評報告，不予批準率達到了42%。
　　
　　作為新《環保法》的配套規定，4月14日，環保部公布《環境保護公眾參與辦法（試行）》征求意見稿，向全社會征求意見，20日征求意見剛剛結束?！掇k法》通過后，公眾參與環境保護將得到更有力的法律支撐，其中包括對環評的監督。
　　
　　大氣和水防治計劃均已出臺
　　
　　在新《環保法》的引導和支持下，中國環保事業從水、氣、土三方面齊發力的戰略布局已然鮮明。
　　
　　“水十條”的實施讓今后國內實現持證排污將成為可能。按照“水十條”規定，2015年底前，完成國控重點污染源及排污權有償使用和交易試點地區污染源排污許可證的核發工作，其他污染源于2017年底前完成。屆時“城市建成區內現有鋼鐵、有色金屬、造紙、印染、原料藥制造、化工等污染較重的企業應有序搬遷改造或依法關閉”。
　　
　　其次，是縣級及以上城市將全面實行居民階梯水價制度，城鎮污水處理費、排污費、水資源費將提高征收標準；縣級及以上城市飲水安全狀況信息也將向全社會公開。該規劃的編寫主持人、環保部環境規劃院副院長吳舜澤做客中國政府網回答網友提問時稱，“這也是前所未有的，屆時，將有望通過這種信息公開的形式倒逼責任部門主動改善機制”。
　　
　　吳舜澤向時代周報記者透露，與以往略有不同，本次“水十條”的發布，全面考慮了水環境本身的客觀規律，對水資源、水環境、水生態保護做了部署，也對工業、農業、城鎮生活和交通等能對水環境產生影響的源頭做了具體安排，同時對包括自然水源—地表水、江河湖海等多要素都做了統籌。
　　
　　對應上述安排，部際間的分工也得到明確：“環保部牽頭，工業和信息化部、國土資源部、能源局等參與，地方各級人民政府負責落實”，這是針對狠抓工業污染防治；“住房和城鄉建設部牽頭，發展改革委、工業和信息化部、環保部、農業部等參與”，則是為了解決城鎮生活污染的問題；“發展改革委、工業和信息化部牽頭，國土資源部、環保部、住房和城鄉建設部、水利部等參與，優化空間布局”……
　　
　　多位環保部官員與環境學者告訴記者，以往鮮有這樣發布即明確分工的做法，由此可見本屆國務院班子的工作細致性以及治理水污染的決心。這能有效避免政令下行時可能發生的扯皮現象。
　　
　　事實上，我國污染治理早啟動的就是水污染。從“九五”開始，包括淮河、遼河、海河以及太湖、巢湖和滇池即“三河三湖”的污染治理污水電磁流量計就已納入國家重點工程。時隔近4個“五年規劃”，我國水污染嚴重的狀況仍未得到根本性遏制。環保部認為，區域性、復合型、壓縮型水污染日益凸顯，已成為影響我國水安全的突出因素，防治形勢十分嚴峻。
　　
　　此次“水十條”是我國*先次選擇跳出五年一規劃的套路，同時對2020年、2030年、2050年做了規劃編制，“2020年涉及全面小康，2050年涉及美麗中國，這是兩個重大歷史坐標”。吳舜澤認為，這表明中國已將治理水環境視為長期目標。
　　
　　新《環保法》實施已逾百日，環保部已約談了滄州、臨沂、承德、駐馬店、保定五市的五位市長。環保部表示，以后仍會哪個市污染嚴重就約談哪個市長。據一位接近環保部的人士向記者透露，下一步鄭州、衡水等市市長可能被考慮約談。
　　
　　該人士告訴記者，過去也有這種約談，但環保部很少有機會直接對話市長，個別市長即使能夠接受約談，也是出于“給面子”來的，因為按照職能性部委指導地方工作的原則，環保部沒有與地方一把手直接“喊話”的權力，只有與分管環保的副市長之間就業務交流對話指導的權力。
　　
　　約談之所以可能，在于新《環保法》賦予了環保部這一權限。新《環保法》第6條明確規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。一個月后，配套文件《環保部約談暫行辦法》出臺，規定地方政府及其相關部門有關負責人未履行環境保護職責或履行職責不到位時，環保部可以依法對其進行告誡談話、指出相關問題、提出整改要求并督促整改到位。
　　
　　約談成果顯著。以臨沂市為例，臨沂市長被約談后，截至今年3月底，全市共檢查企業1833家/次，其中責令停止建設項目27個，責令停產企業229家，責令限期改正或限期治理企業131家，關停取締土小企業325家。
　　
　　據上述接近環保部人士稱，大氣等環境治理指標考核進入政績考核體系的設想，其實早在上一個五年計劃期間就已被提出，然而各種博弈的存在，以及缺乏可遵循的規劃等原因，這一想法始終未能付諸現實。直至今年新《環保法》出臺，環境保護終于被納入政績考核的概念中。
　　
　　在新《環保法》的護航下，環保部懲罰大氣污染涉及企業的底氣與力度也隨之加強。環保部資料顯示，對于拒絕接受環保部門處理的企業，環保部已采用與公檢法聯動的辦法。例如，對于4家去年被查處后拒不停產的企業，環保部已交由下行環保行政部門申請法院強制執行，目前這4家企業均已強制停產。
　　
　　上述接近環保部的人士向記者表示，目前，中國的環保對于治理大氣污染的新布局是分區域而治。“十三五”以后，將以對京津冀、長三角、珠三角等經濟帶協同進行大氣治理的方法，實現還中國藍天的計劃。
　　
　　更加復雜的土壤治理
　　
　　相比較空氣和水，土壤污染更為隱蔽，治理也更加復雜。
　　
　　中國是土壤污染嚴重的國家之一。環保部公布的數據顯示，早在2006年，據不完全調查，中國受污染的耕地約有1.5億畝，占18億畝耕地的8.3%。該數據是2011年10月25日，原環保部部長在十一屆國內人大常委會二十三次會議的正式報告中披露。
　　
　　據2014年4月公布的*次國內土壤普查結果，在2005年4月至2013年12月間，環保部與國土資源部共同開展了這次為期8年的國內土壤普查，調查點位覆蓋除香港、澳門特別行政區和臺灣省以外陸地國土的全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設用地。從點位監測看，國內土壤總的超標率達16.1%，耕地點位超標率（土壤超標點位的數量占調查點位總數量的比例）高達19.4%。此外，重金屬鎘污染加重，國內土地鎘含量增幅多超過50%。
　　
　　隨著新《環保法》的出臺，中國對土壤污染治理的決定也越來越堅定。
　　
　　周生賢在2015年兩會前透露，《土壤污染防治行動計劃》（下稱“土十條”）已基本編制完成，經討論后將適時上報國務院。而參與“土十條”起草的環保部副部長吳曉青對時代周報記者稱，“土十條”是2013年下半年開始啟動制定的。這份計劃將是國內*先份土壤治污領域的綱領性文件，它將制定從目前到2020年的土壤污染防治行動。吳曉青還透露，為配套《土壤污染防治法》和“土十條”，環保部考慮到土壤環境問題復雜多樣、法律制度不全、環境科研基礎薄弱等現實情況，在借鑒國內做法基礎上，結合國內土壤污染調查等工作成果，目前已重新修訂《土壤環境質量標準》，近日已將修改意見稿進行公示。
　　
　　《土壤環境質量標準》修改后，會將原標準規定的鎘（Cd）限值由0.3mg/kg和0.6mg/kg兩檔細化為0.3mg/kg、0.4mg/kg、0.5mg/kg和0.6mg/kg四檔，鉛、六六六、滴滴涕三項污染物限值將被收嚴，同時還將增加對總錳、總鈷等10項污染物選測項目，更新了監測規范。
　　
　　吳曉青說，鑒于土壤環境問題具有區域差異性、污染累積性，治理修復成本高、難度大等特點，兩項標準均強調土壤環境反退化原則，即土壤中污染物含量低于標準限值的，應以控制污染物含量上升為目標，不應局限于“達標”；對于超標的土壤，應啟動土壤污染詳細調查、進一步開展風險評估，準確判斷關鍵風險點及其成因，采取針對性管控或修復措施。
　　
　　有了這些保障條件，“土十條”出臺后將大有可為。
　　
　　按照新《環境保護法》第15條、第26條、第28條和第32條等關于制定、實施環境質量標準的規定，實施《農用地土壤環境質量標準》的責任主體是地方各級人民政府。
　　
屆時，環保部很可能需要發起新一輪的約談市長動作。
 
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